Hybride Gremiensitzungen – Bilanz und weiteres Vorgehen
1. Ausgangslage
Vor dem Hintergrund der pandemischen Lage und mit dem Ziel, die kommunalen Gebietskörperschaften auch in dieser speziellen Zeit handlungsfähig zu halten, wurde mit Einführung des Art. 47a der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) im März 2021 durch den Freistaat Bayern erstmalig und in Abkehr vom bisherigen physischen Sitzungszwang die Möglichkeit geschaffen, mittels Ton- und Bildübertragung an gemeindlichen Gremiensitzungen teilzunehmen (sog. „Hybridsitzung“). Diese Regelung war zunächst befristet bis 31. Dezember 2022 vorgesehen.
Nach mehreren intensiven Gesprächen zwischen der Stadtverwaltung und dem im Rat vertretenen Fraktionen und Ausschussgemeinschaften wurde ein sowohl für die Stadtverwaltung in kurzer Zeit umsetzbarer als auch an den Bedürfnissen der kommunalen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger orientierter Lösungsvorschlag entwickelt. Dieser war und ist getragen von dem Leitgedanken, dass aufgrund der Vorteile für die bisher prägende politische Debattenkultur im Kollegialorgan Stadtrat der Grundsatz der Präsenzsitzung beibehalten wird und eine „hybride“ Teilnahme nur in eng definierten Fällen möglich sein sollte.
Im Kern sah der Vorschlag dabei Folgendes vor:
Hybride Angebote waren nur für Stadtratssitzungen, nicht jedoch für Ausschuss- und Kommissionssitzungen (für die festgelegte und umfangreiche Vertretungsmöglichkeiten bestehen) vorgesehen. Eine Ausnahme davon bildeten die Haushaltsberatungen. Diese wurden aufgrund der noch einmal gesteigerten Komplexität nicht für eine hybride Teilnahmen geöffnet.
Aufgrund datenschutzrechtlicher Bedenken im Hinblick auf die derzeit verwendete Softwarelösung (MS-Teams) wurde die Möglichkeit zur hybriden Teilnahme auf den öffentlichen Teil der Ratssitzung beschränkt.
Eine hybride Teilnahme sollte nur in begründeten Ausnahmefällen (vornehmlich gesundheitliche Gründe) möglich sein.
Die Absicht, an einer Stadtratssitzung hybrid teilzunehmen, ist der Verwaltung aufgrund des notwendigen organisatorischen Vorlaufs mindestens drei Arbeitstage vor dem jeweiligen Sitzungstag mitzuteilen.
Auf dieser Grundlage entschied sich der Rat der Stadt Nürnberg mit Beschluss vom 29. September 2021 dazu, grundsätzlich von der Möglichkeit der sog. „Hybridsitzung“ Gebrauch zu machen. Durch die gleichzeitige Einführung des § 19a der Geschäftsordnung des Stadtrates wurde auch der erforderliche rechtliche Rahmen dafür geschaffen.
Weiterhin wurde beschlossen, das Angebot der digitalen Teilnahme zu evaluieren und in einem weiteren Dialog mit den im Rat vertretenen Fraktionen/ Ausschussgemeinschaften zu diskutieren, ob das Angebot weiterhin aufrechterhalten werden soll, nicht zuletzt im Hinblick auf die nicht unerheblichen Kosten.
Dies wurde umso wichtiger, da zum 1. Dezember 2022 der Gesetzgeber beschloss, die ursprünglich im Art. 122 Abs. 2 GO vorgesehene Befristung des Art. 47a GO (er sollte mit Ablauf des 31. Dezember 2022 außer Kraft treten) aufzuheben und damit die dauerhafte Möglichkeit zu sog. „Hybridsitzungen“ eröffnet hat.
2. Umsetzung
Gemäß dem Beschluss des Rates wurde zu den oben beschriebenen Rahmenbedingungen für alle Ratssitzungen von Oktober 2021 bis Februar 2023 die Möglichkeit zur digitalen Teilnahme für Stadträtinnen und -räte geschaffen. Die Ausnahmen bildeten die Haushaltsberatungen im November 2021 und 2022.
Organisatorisch/ technisch wurde die digitale Teilnahmemöglichkeit, so zumindest die der Verwaltung übermittelten Rückmeldungen aus dem Rat, in Summe gut umgesetzt. Für die zur digitalen Visualisierung des Sitzungsverlaufs erforderliche Technik wurden drei festinstallierte sowie (je nach Raumanforderung ggf.) eine mobile Kamera mit entsprechender Regietechnik eingesetzt. Dies ermöglichte es sowohl den digital Teilnehmenden als auch den Teilnehmerinnen und Teilnehmern in Präsenz, dem Sitzungsgeschehen gut zu folgen und Redebeiträge sowohl vom als auch in den virtuellen Raum inkl. entsprechender Gestik und Mimik wahrzunehmen. Auch das jeweilige Abstimmungsverhalten der digitalen Teilnehmerinnen und Teilnehmer war rechtssicher zu verfolgen und festzuhalten.
Dazu wurde MS-Teams verwendet. Die oben beschriebenen datenschutzrechtlichen Bedenken zum Einsatz von MS-Teams als Bestandteil von MS-Office365 in der Cloud bestehen weiterhin. Eine Freigabe von MS- Teams für die Behandlung nicht-öffentlicher Tagesordnungspunkte ist nicht zeitnah in Aussicht. Die Verfügbarkeit der „Bundescloud“, über die MS-Teams in einer „sicheren Umgebung“ bereitgestellt werden könnte, verzögert sich nach aktuellem Stand voraussichtlich bis ins Frühjahr 2025. Derzeit erfolgen
Abstimmungen zwischen Ref. I/II-ISB, Ref. I/II-DSB und IT zum weiteren Einsatz von MS-Teams: Ggf. erfolgt eine Ausschreibung einer Software- Lösung, die die datenschutzrechtlichen Anforderungen auch für Inhalte höherer Schutzbedarfsklassen wie z. B. nicht-öffentlicher Tagesordnungspunkte sicherstellt.
3. Evaluation (Oktober 2021 bis Februar 2023)
Im Einzelnen konnten folgende Teilnehmendenzahlen verzeichnet werden:
(1) Ratssitzung am 27. Oktober 2021: - keine Anmeldungen - (Historischer Rathaussaal)
(2) Ratssitzung am 18. November 2021: - Haushaltsberatungen, keine (Historischer Rathaussaal) digitale Teilnahme möglich -
(3) Ratssitzung am 15. Dezember 2021: - 6 Teilnehmende - (Großer Saal, Meistersingerhalle)
(4) Ratssitzung am 26. Januar 2022: - 5 Teilnehmende – (Großer Saal, Meistersingerhalle)
(5) Ratssitzung am 23. Februar 2022: - keine Anmeldungen - (Saal Brüssel, NürnbergMesse)
(6) Ratssitzung am 30. März 2022: - 2 Teilnehmende - (Historischer Rathaussaal)
(7) Ratssitzung am 27. April 2022: - keine Anmeldungen – (Historischer Rathaussaal)
(8) Ratssitzung am 18. Mai 2022: - 3 Teilnehmende - (Großer Sitzungssaal)
(9) Ratssitzung am 22. Juni 2022: - keine Anmeldungen – (Großer Sitzungssaal)
(10) Ratssitzung am 20. Juli 2022: - 1 Teilnehmer/in – (Großer Sitzungssaal)
(11) Ratssitzung am 28. September 2022: - keine Anmeldungen - (Großer Sitzungssaal)
(12) Ratssitzung am 26. Oktober 2022: - keine Anmeldungen - (Großer Sitzungssaal)
(13) Ratssitzung am 17. November 2022: - Haushaltsberatungen, keine (Großer Sitzungssaal) digitale Teilnahme möglich -
(14) Ratssitzung am 14. Dezember 2022: - keine Anmeldungen - (Großer Sitzungssaal)
(15) Ratssitzung am 1. Februar 2023: - keine Anmeldungen - (Großer Sitzungssaal)
Von 13 grundsätzlich möglichen hybriden Ratssitzungen im Zeitraum wurde also an insgesamt fünf Sitzungen (entspricht 38,5 v. H.) das Angebot der digitalen Teilnahme wahrgenommen. Dabei schwankten die Zahlen der Teilnehmenden deutlich und gingen tendenziell im Jahresfortgang zurück.
Zu den „Wintersitzungen“ 2021/ 22 (Dezember 2021, Januar 2022), also während einer sehr angespannten pandemischen Lage, waren sechs bzw. fünf Teilnehmende zu verzeichnen. Im Frühjahr/Sommer 2022 (März, Mai und Juli), als sich die pandemische Lage wieder entspannte, waren maximal drei oder auch nur eine Teilnehmerin/ ein Teilnehmer je Sitzung digital zugeschaltet. Seit September 2022 waren keinerlei Anmeldungen mehr zu verzeichnen.
4. Kosten
Zunächst muss festgestellt werden, dass aufgrund der unterschiedlichen räumlichen Gegebenheiten der einzelnen Sitzungsorte während der Pandemie ein erheblich unterschiedlich großer Aufwand für den Stream betrieben werden musste.
Für die Zukunftsbetrachtung macht es daher nur Sinn, von der Standardvariante „Großer Sitzungssaal“ auszugehen, die zudem kostentechnisch mit der Variante „Historischer Rathaussaal“ nahezu identisch ist.
Aktuell belaufen sich die Technikkosten je Sitzung auf 3.100,00 Euro netto bzw. 3.689,00 Euro brutto für den externen technischen Support. Heruntergebrochen auf Teilnehmende je Sitzung bedeutet dies beispielsweise für die Sitzungen im Frühjahr/Sommer:
März 2022 (2 Teilnehmende): 1.844,50 Euro (brutto)/Teilnehmendem Mai 2022 (3 Teilnehmende): 1.229,66 Euro (brutto)/Teilnehmendem Juli 2022 (1 Teilnehmer/in): 3.689,00 Euro (brutto)/Teilnehmer/in
Bei grundsätzlich möglichen neun hybriden Stadtratssitzungen pro Jahr würden damit etwa 34.000,00 Euro Gesamtkosten p.a. anfallen.
Ergänzend ist anzumerken, dass ein reduzierter und damit kostengünstigerer technischer Support aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen des Art. 47a Abs. 3 GO nur schwer und nicht zielführend umsetzbar erscheint.
5. Fazit und weiteres Vorgehen
Nach Beschluss des Gesetzgebers im Dezember 2022, Art. 47a GO zu entfristen, wurde im Januar und Februar den im Rat vertretenen Fraktionen und Ausschussgemeinschaften die Möglichkeit zum Informationsaustausch gegeben und den Teilnehmerinnen und Teilnehmern die oben dargestellten Ergebnisse erläutert.
Wie bereits eingangs erwähnt, war selbst in der Hochphase der Pandemie der Leitgedanke der im Rat vertretenen Fraktionen und Ausschussgemeinschaften, dass aufgrund der Vorteile für die bisherige politische Debattenkultur im Kollegialorgan Stadtrat der Grundsatz der Präsenzsitzung beibehalten werden und eine „hybride“ Teilnahme nur in eng definierten Fällen möglich sein sollte. Diesen Leitgedanken bestätigen die bislang zu verzeichnende Entwicklung der Teilnehmendenzahlen und auch die jeweils genannten Gründe dafür.
Durch eine mittlerweile zu jeder Stadtratssitzung angebotene Kinderbetreuung ist zudem seit Juni 2022 ein bis dahin doch vergleichsweise häufig genannter Grund (fehlende Kinderbetreuungsmöglichkeit) für eine digitale Teilnahme nicht mehr gegeben. Diese wird gut angenommen und soll daher verstetigt werden.
So sprechen, die in der Tendenz deutlich nachgelassene Nachfrage und die nicht unerheblichen Kosten aus Sicht der Verwaltung dafür, das Angebot nur für besondere Notlagen (z. B. Verschärfung einer pandemischen Lage oder ähnliches) vorzuhalten.
Daher wurde eine Reglung entwickelt, die § 19a der Geschäftsordnung des Stadtrates dahingehend modifiziert, dass es dem Rat möglich ist, bei Bedarf sog. „Hybridsitzungen“ sehr kurzfristig wieder zu ermöglichen. Damit könnte dann sehr schnell auf künftige Ereignisse wie bspw. eine erneute Verschärfung der pandemischen Lage oder ähnliche reagiert werden.
Die Rückmeldungen zu diesem Vorschlag waren einheitlich positiv und es bestand weitgehendes Einverständnis mit dem Vorschlag, Hybridsitzungen nur noch in bestimmten Notlagen anbieten zu wollen.
Dementsprechend wird dem Rat die modifizierte Fassung des § 19a der Stadtrats-Geschäftsordnung in der Anlage zum Beschluss vorgelegt.
6. Exkurs Öffentliches Streaming von Ratssitzungen
Zu trennen von sog. Hybridsitzungen ist jedoch in diesem Zusammenhang auch die im Rat diskutierte Fragestellung von öffentlich gestreamten Ratssitzungen.
Die Verwaltung wird dazu – unabhängig von den speziellen rechtlichen Voraussetzungen (umfassende Einwilligung) – Erkundigungen zur Umsetzung sowie den technischen und finanziellen Rahmenbedingungen bei anderen Kommunen einholen und den Fraktionen und Ausschussgemeinschaften eine Rückmeldung geben. Ebenfalls sicherlich notwendig wird ein Grundkonsens des ehrenamtlichen Rates sein, künftig öffentliches Streaming anzubieten. Auf Grund der herrschenden Haushaltslage muss die Verwaltung auch auf den dann abzusichernden finanziellen Mehraufwand hinweisen.
Beschlussvorschläge:
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Dem vorgelegten Vorschlag, die Möglichkeit zur digitalen Teilnahme an Stadtratssitzungen („Hybridsitzungen“) vorübergehend auszusetzen und erst nach Beschluss des Stadtrats, des Notlagenausschusses oder dringlicher Anordnung des Oberbürgermeisters wieder zuzulassen, wird zugestimmt.
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Der beiliegenden Neufassung von § 19a der Geschäftsordnung für den Stadtrat wird zugestimmt.
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Die seit Juni 2022 (zunächst probeweise) eingeführte Betreuungsmöglichkeit für Kinder von Stadträtinnen und -räten zu Stadtratssitzungen wird dauerhaft eingerichtet.
Am 17.02.2023
Bürgermeisteramt (5003)