Sachverhalt

Pilotvorhaben Deutschspracherwerb in Nürnberg

1. Sachverhalt

Auf den Antrag des Integrationsrates hin, „eine Integrations- und Sprachoffensive zeitnah zu entwickeln, um allen Zugewanderten (insbesondere Neuzugwanderern aus den EU-Staaten und Geflüchteten) die Teilnahme an kostenlosen oder kostengünstigen Integrations- und Deutschkursen zu ermöglichen“,1 führte das Bildungsbüro eine Praxisforschung durch.

Auf dieser Basis wurden in der Ausschussvorlage für die Sitzung der Kommission für Integration vom 21.3.2019 die Lücken und offenen Bedarfe zwischen dem Ist-Stand der bestehenden Sprachförderung in Nürnberg und dem vom Rat für Integration und Zuwanderung formulierten Anspruch benannt sowie Handlungsempfehlungen entwickelt, um die ermittelten Lücken zu schließen.

Die Kommission für Integration bat daraufhin die Verwaltung, „namentlich das Bildungsbüro und die Koordinierungsgruppe Integration, in Abstimmung mit dem Geschäftsbereich Schule und dem Sozialreferat und unter Beteiligung der Zentralen Anlaufstelle Migration (ZAM), um Ausarbeitung eines Konzeptes unter besonderer Berücksichtigung der dringlichen Bedarfe auf Grundlage dieser Handlungsempfehlungen mitsamt Kostenschätzungen und Finanzierungsvorschlägen, das anschließend der Kommission für Integration vorgelegt werden soll“.2

2. Ausgangssituation und Zielsetzung

Die Sprachbildung von Neuzugewanderten und Menschen mit Migrationshintergrund im Erwachsenenalter wurde mit dem Zuwanderungsgesetz 2005 auf Bundesebene gebündelt. Von Zielsprachniveau A1 bis B1 stehen daher zur allgemeinen Sprachbildung die Integrationskurse (finanziert durch das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - BMI) zur Verfügung, von A 2 bis C 1 die berufsbezogenen Sprachkurse (finanziert durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales - BMAS).

Allerdings weist dieses System mit Blick auf das Ziel eines stringenten Deutschspracherwerbs für alle Gruppen und von Anfang an diverse Lücken auf. Im Kasten werden beispielhaft ungedeckte Bedarfe erläutert, die zum jetzigen Zeitpunkt (September 2019) bestehen. Die Gruppen, die keinen passenden Kurs finden oder besuchen dürfen, wechseln teils sehr schnell. Das liegt etwa an sich ändernden Migrationsbewegungen sowie an der sich rasch ändernden Gesetzeslage. Manchen Gruppen fehlen lediglich Informationen, um ihr (teilweise neu eingeführtes3) Recht auf einen vom Bund finanzierten Sprachkurs wahrzunehmen.

Die Stadtverwaltung schlägt daher das Pilotvorhaben „Kommunales Programm Deutschspracherwerb“ vor. Ziel ist es, ein kommunales System zu etablieren, das in der Lage ist, flexibel auf sich rasch ändernde Bedarfe zu reagieren und die Lücken zu schließen, die das

1 Beschluss des Integrationsrates vom 17.4.2018. 2 Empfehlung der Kommission für Integration vom 21.03.2019. 3 So haben sich die Zugangsvoraussetzungen zu vom Bund finanzierten Kursen mit dem In-Kraft-Treten des Ausländerbeschäftigungsförderungsgesetzes am 1.8.2019 für einige Zuwanderndengruppen geändert).

Sprachbildungssystem des Bundes lässt. Im Mittelpunkt steht der Aufbau tragfähiger Strukturen einer systematischen Erstberatung und Zusteuerung von Neuzugewanderten zum Spracherwerbsangebot vor Ort.

Für eine dauerhafte Etablierung eines kommunalen Systems zum Deutschspracherwerb müssen Ressourcen in verschiedenen Bereichen eingesetzt werden:

1. für eine zielgruppenspezifische Information und Beratung,

2. für die Koordination der beteiligten Akteure, das Monitoring der sich ändernden Bedarfs- und Angebotsstruktur, die Qualitätssicherung des Angebots sowie

3. für Einstufungstests und um Kurse anbieten zu können, die derzeit fehlen.

Der Einsatz kommunaler Ressourcen kommt immer nur dann infrage, wenn bestehende Angebote und Strukturen nicht zur Verfügung stehen. Personen, die über das Angebot des BAMF nicht versorgt werden können, können möglicherweise in ein niedrigschwelliges Sprachangebot vermittelt werden, das anderweitig finanziert oder ehrenamtlich organisiert ist. Erst als letzte Möglichkeit soll auf städtisch finanzierte Sprachbildungsangebote zurückgegriffen werden.

Aktuelle Zielgruppen und Bedarfe (Stand September 2019)

1. Asylbewerberinnen und Asylbewerber (Aufenthaltsgestattung) mit sogenannter unklarer Bleibeperspektive (alle in Nürnberg vertretenen Herkunftsstaaten außer Syrien, Iran, Irak, Eritrea, Somalia) hatten bis zum 31. Juli 2019 keinen Zugang zu den Kursen des BAMF. Für die Menschen, die bis dahin nach Deutschland eingereist sind, wurde der Zugang mit dem Ausländerbeschäftigungsförderungsgesetz vom 1.8.2019 geöffnet, sofern sie „arbeitsmarktnah“* sind oder noch nicht schulpflichtige Kinder haben. Gleichzeitig gilt die Zugangsbeschränkung für Menschen mit unklarer Bleibeperspektive, die nach dem 31. Juli nach Deutschland kommen, weiterhin. a) Eine gezielte Zielgruppenansprache für diese neuerdings Berechtigten wird allerdings vom BAMF nicht durchgeführt, sodass die Wirkung dieser Öffnung unklar bleibt. Insbesondere müssen die Betroffenen durch Beratung in die Lage versetzt werden, ihre „Arbeitsmarktnähe“ nachzuweisen. Auch die Öffnung für Personen mit nicht schulpflichtigen Kindern ist einem Großteil der Betroffenen nicht bekannt.

>> Bedarf an zielgruppenspezifischer Information

b) Künftig einreisende Asylbewerberinnen und Asylbewerber mit sogenannter unklarer Bleibeperspektive und Menschen aus sicheren Herkunftsländern bleiben weiterhin unversorgt. Hinzu kommt, dass Iran, Irak und Somalia künftig als Herkunftsländer mit unklarer Bleibeperspektive gewertet werden und dass sich somit der Personenkreis ohne Zugang zu den BAMF-Kursen erweitert.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

2. Für „arbeitsmarktnahe“* Geduldete wurde zudem seit 1.8.2019 der Zugang zu den berufsbezogenen Sprachkursen (nach DeuFöV) geöffnet, sofern sie bereits sechs Monate in Duldung leben. a) Zugang zu den Integrationskursen besteht jedoch weiterhin nicht. Damit fehlt für diese Gruppe im BAMF- Angebot die Möglichkeit, Zielsprachniveau A 1 zu erreichen, was wiederum das Ausgangssprachniveau für das erste Modul der berufsbezogenen Sprachkurse ist.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

b) Im Gegensatz zu Asylbewerberinnen und Asylbewerbern mit unklarer Bleibeperspektive sind Geduldete mit nicht schulpflichtigen Kindern nicht berücksichtigt.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

c) Für diese Gruppe ist (aufsuchende) Beratung über die neuen Möglichkeiten sowie über die Wege nötig, wie die Betroffenen tatsächlich zu ihrem Recht auf einen Sprachkursbesuch kommen.

>> Bedarf an zielgruppenspezifischer Information

3. Geduldete mit Ermessensduldung haben Zugang zu Integrations- und berufsbezogenen Sprachkursen. Hierzu ist einschränkend anzumerken, dass laut Ausländerzentralregister zum Stichtag 31.07.2019 lediglich 15 Personen dieser Gruppe in Nürnberg wohnhaft waren. Ungeachtet dessen besteht hier

>> Bedarf an zielgruppenspezifischer Information

4. Geduldete, die nicht als „arbeitsmarktnah“* gelten und die über keine Ermessensduldung verfügen, haben weiterhin keinen Zugang zu den BAMF-Kursen.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

5. EU-Bürgerinnen und EU-Bürger können eine Berechtigung für eine Kursteilnahme beim BAMF beantragen. Die Teilnehmendenzahlen liegen jedoch regelmäßig um ein Vielfaches unterhalb der EU-Zuwanderungszahlen (Zwischen 2013 und 2017 zogen 39.260 Personen aus EU-Herkunftsländern nach Nürnberg. Im gleichen Zeitraum begannen insgesamt ungeachtet der Nationalität 13.497 Personen einen Integrationskurs).

>> Bedarf an zielgruppenspezifischer Information

6. Menschen, die schon länger in Deutschland leben, Deutsch ohne Sprachkurs erlernt haben und es zwar fließend, aber meist falsch sprechen: Die spezielle Integrationskursform der Förderkurse wird in Nürnberg nicht angeboten. Es gibt kein für sie passendes Angebot, auch wenn sie integrationskursberechtigt sind.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

7. BAMF-Kurs-Teilnehmende mit zusätzlichem Unterstützungsbedarf, um ihr Lernziel zu erreichen (zum Beispiel Langsamlernende, lernungewohnte Menschen und Menschen mit Lernbarrieren).

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

8. BAMF-Kurs-Absolventinnen und Absolventen, die ihr Kontingent an BAMF-Stunden ausgeschöpft, und noch weiteren Sprachbildungsbedarf haben.

>> Bedarf an passgenauen Sprachbildungsangeboten

*Als „arbeitsmarktnah“ gelten Asylbewerberinnen und Asylbewerber, die arbeitslos, arbeits- oder ausbildungssuchend gemeldet sind, sich in Ausbildung oder Beschäftigung befinden oder an Berufsvorbereitungsmaßnahmen oder an der ausbildungsvorbereitenden Phase der Assistierten Ausbildung teilnehmen.

3. Kooperation und Aufgaben der beteiligten Nürnberger Akteure im Pilotprojekt

Um tragfähige Strukturen der Sprachberatung und systematische Zusteuerung aufzubauen sowie die betreffenden Personengruppen mit passgenauen Angeboten zu erreichen, müssen die relevanten Akteure in Nürnberg vertrauensvoll zusammenarbeiten, ihre Tätigkeiten abstimmen und sie sinnvoll aufeinander beziehen.

Mit der Zentralen Anlaufstelle Migration-Beratung (ZAMBe) wurde in Nürnberg bereits eine allgemeine Stelle zur Erstberatung und Orientierung für alle Menschen mit Migrationsgeschichte geschaffen. Die ZAMBe übernimmt eine Lotsenfunktion unter anderem auch beim Thema Sprache. Sie unterstützt bei der Beantragung einer Zugangsberechtigung für BAMF-Sprachkurse oder verweist auf niedrigschwellige Sprachangebote.

Im Pilotvorhaben sollen Personen, die keinen Zugang zu niedrigschwelligen Kursen oder BAMF- Angeboten haben, an städtisch finanzierten Sprachkursen teilnehmen können. Damit eine passende Zusteuerung möglich wird, soll es kostenlose Einstufungstests durch eine noch einzurichtende städtisch finanzierte TuMStadt geben. Die TuMStadt leitet die betreffenden Personen anschließend entsprechend ihrer Einstufung in niedrigschwellige oder städtisch finanzierte Sprachbildungsangebote weiter. Die TuMStadt soll vom Bildungszentrum durchgeführt und analog zur vom BAMF finanzierten Test und Meldestelle (TuM)4 arbeiten.

Um alle Zielgruppen über ihre Möglichkeiten zu informieren, sollen spezifische Formate der Zielgruppenansprache sowie die aufsuchende Beratung erprobt werden, beispielsweise durch die Präsenz von Lotsinnen und Lotsen in der Ausländerbehörde oder bei Migrantenselbstorganisationen.

Das Bildungsbüro übernimmt die Koordination des Pilotvorhabens und sorgt für die stetige Weiterentwicklung des Konzepts. Es beobachtet die Strukturen und führt bereits im Pilotprozess gemeinsam mit den betroffenen Akteuren notwendige Justierungen des Modelles durch. Dazu organisiert es regelmäßige Austauschtreffen. Bereits zu Beginn der Pilotphase informiert es an einem Fachtag Sprache alle Akteure außerhalb der Stadtverwaltung, insbesondere die Einrichtungen, die niedrigschwellige Sprachangebote bereitstellen. Bei Interesse organisiert es regelmäßige runde Tische, an denen die Sprachdienstleister ihr Angebot gegenseitig vorstellen und verbindliche Absprachen treffen können. Viele Einrichtungen haben bereits während der Praxisforschung großes Interesse an einem regelmäßigen Austausch signalisiert. Das Bildungsbüro aktualisiert zudem permanent den Überblick über die in der Stadt bestehenden, niedrigschwelligen Sprachangebote. Auf Grundlage der Wartelisten, Informationen und Statistiken aus der TuMStadt werden passende Angebote geschaffen. Die Regiestelle Flucht und Integration (inkl. ZAMBe) unterstützt ergänzend mithilfe vorhandener Daten (Monitoring, Statistik der ZAMBe). Ein steuerungsrelevantes Indikatorenset wird im Rahmen des Pilotvorhabens gemeinsam entwickelt.

4 In der Test- und Meldestelle (TuM) des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wird seit März 2019 die zentrale Testung der zur Teilnahme am Integrationskurs verpflichteten Personen aus der Stadt Nürnberg und dem Nürnberger Land durchgeführt. Für die Durchführungen der Testungen wurde das Bildungszentrum Nürnberg beauftragt. Entsprechend der Ergebnisse weisen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAMF den getesteten Personen zentral einen konkreten Kursplatz zu.

Übersicht Pilotvorhaben Deutschspracherwerb

4. Kurskontingent im Pilotvorhaben

Die Pilotphase soll in erster Linie dazu dienen, Strukturen einer systematischen Erstberatung und Zusteuerung von Neuzugewanderten zum Spracherwerbsangebot sowie tragfähige Kooperationen aller Akteure untereinander aufzubauen. Dadurch wird die Stadt Nürnberg in die Lage versetzt, flexibel und kurzfristig auf Änderungen von Bedarfen oder Rechtsgrundlagen (zum Beispiel Zugangskriterien zu Sprachangeboten des Bundes) zu reagieren.

Um diese Strukturen zu erproben und denjenigen passgenaue Angebote unterbreiten zu können, die über BAMF-Kurse und niedrigschwellige Angebote nicht adäquat versorgt werden, ist für das Pilotvorhaben ein Kurskontingent veranschlagt. Grundlage sind die Ergebnisse der Praxisforschung5 des Bildungsbüros6 und die laufenden Bedarfsermittlungen im Projekt.

Tab. 1: Geplantes Kurskontingent während der Pilotphase

Anmerkung: Das Sprachniveau der Kurse in Projektphase 2 wird flexibel an die dann aktuelle Bedarfslage angepasst.

Zum Angebot in der ersten Projektphase gehören zwei Vorkurse mit Kinderbetreuung und sozialpädagogischer Unterstützung. Ziel ist es zum einen, persönliche Voraussetzungen sowie sprachliche und persönliche Lernziele zu ermitteln, zum anderen lernungewohnte Personen grundsätzlich an strukturiertes Lernen heranzuführen („Lernen lernen“). Diese Kurse können im Laufe des Pilotvorhabens kostenneutral durchgeführt werden, weil die Noris Arbeit sie im Rahmen einer Projektfinanzierung anbieten kann. Daneben soll entsprechend des derzeit hohen Bedarfes ein A1-Kurs in Teilzeit mit Kinderbetreuung durchgeführt werden. Ein zweiter Kurs soll gemäß der in den Vorkursen und in den Testungen der TuMStadt festgestellten Bedarfe angeboten werden. Ein Konversationskurs, dessen Bedarf in der Praxisforschung ermittelt wurde, soll vor allem dazu dienen, dass diejenigen, die bereits ein gewisses Sprachniveau erlangt haben, ihren Sprachstand verbessern oder zumindest aufrechterhalten können.

Spätestens in der zweiten Projektphase soll mit einem A2-Kurs auf die ebenso bereits ermittelten Bedarfe im fortgeschrittenen Elementarbereich reagiert werden. Geplant sind zudem zwei weitere Kurse, deren Sprachniveaus noch festgelegt werden müssen. Auch das Zielniveau des geplanten Prüfungsvorbereitungskurses muss kurzfristig an aktuelle Bedarfe angepasst werden. Dem großen Bedarf an Zertifizierung der Sprachkenntnisse kann im Piloten nicht nachgekommen werden. Dennoch soll die Möglichkeit eröffnet werden, Teilnehmenden in begründeten Fällen einen kostenlosen Zertifikatserwerb zu ermöglichen.

5 Vorgestellt in der Integrationskommission vom 21.03.2019. 6 Die Bedarfsfestellungen und Handlungsempfehlungen der Praxisforschung werden gestützt vom aktuell erschienenen „Bericht zum Unterkunftsmonitoring. Halbjährlicher Bericht zum Stand der Integration der Geflüchteten in städtischen Unterkünften in Nürnberg (1-2019)“ des Referats für Jugend, Familie und Soziales, Regiestelle für Flucht und Integration.

5. Zulassungskriterien

Das Kommunale Programm Deutschspracherwerb will finanzschwachen Bürgerinnen und Bürgern eine kostenlose Sprachkursteilnahme ermöglichen, die nicht an vom Bund (BAMF) finanzierten Kursen teilnehmen dürfen.

Erste Voraussetzung für die Teilnahme muss daher eine Ablehnung der Sprachkursberechtigung durch das BAMF sein, sofern nicht aufgrund aufenthaltsrechtlicher Bedingungen zweifelsfrei klar ist, dass die betreffende Person keinen Zugang zu BAMF-Kursen hat. Weiter gilt es sicherzustellen, dass Kurskosten tatsächlich nicht durch Eigenmittel aufgebracht werden können. Zur Berechtigungsfeststellung bietet es sich an, vor Ort erprobte Mechanismen zu übernehmen. So haben sich die Kriterien für den Erhalt des Nürnberg-Passes bewährt. Kommunale Sozialtickets wie der Nürnberg-Pass gelten zudem auch beim BAMF als Voraussetzung für die Kostenübernahme des Integrationskurses.7 Der Nürnberg-Pass bzw. ein Nachweis über Sozialleistungen, die zur Bewilligung des Nürnberg-Passes führen, sollen deswegen auch zur Teilnahme an kommunal finanzierten Kursen berechtigen.

Zusätzlich wird eine Härtefallkommission eingerichtet, die mit Rücksicht auf die verfügbaren Kursplatzkapazitäten in besonderen Fällen eine kostenlose Teilnahme an städtisch finanzierten Sprachkursen bewilligen kann.

6. Finanzkonzept Pilotvorhaben

Tab. 2: Umfang und Kosten für Kurse

7 Vgl. Merkblatt zum Integrationskurs: http://www.bamf.de/DE/Willkommen/DeutschLernen/Integrationskurse/TeilnahmeKosten/EUBuerger/eubuer ger-node.html (zuletzt aufgerufen am 29. August 2019).

Tab. 3: Kosten für Testungen (80 Personen in TuMStadt)

Tab. 4: Prüfungsgebühren für Personen, die ein Zertifikat erwerben sollen

Tab. 5: Gesamtkosten

Tab. 6: Städtische Eigenleistung im Pilotvorhaben durch Drittmittel finanziert

Bildungsbüro über BMBF Projekt

Kommunale Koordinierung der

Bildungsangebote für Neuzugewanderte

Koordination und

Steuerung

7. Resümee und Ausblick

Mit dem Pilotvorhaben kommunales Programm Deutschspracherwerb sollen Erkenntnisse darüber gewonnen werden, inwieweit (dauerhaft) Bedarf an einem kommunalen Sprachbildungssystem besteht und wie Zielgruppenansprache, Flexibilität des Systems sowie Sprachbildungserfolg der Teilnehmenden weiter optimiert werden können.

Das Vorhaben ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem konsistenten Sprachbildungsangebot für alle und von Anfang an in der Stadt Nürnberg. Die Bereitstellung eines solchen Angebots ist prinzipiell Aufgabe des Bundes. Eine kommunale Ergänzung ist allerdings dort nötig, wo Lücken bestehen. Das im Pilotvorhaben entwickelte kommunale System muss in der Lage sein, solche Lücken systematisch zu schließen. Da sich Angebot und Zugangskriterien des Bundes immer wieder ändern, braucht es eine hohe Flexibilität und vor allem kurze Wege zwischen den Akteuren der Sprachbildung.

Das Pilotvorhaben berücksichtigt die begrenzten Ressourcen der Stadt Nürnberg. Es werden Strukturund Kursangebote nach Möglichkeit kostenneutral zur Verfügung gestellt. Dies ist zum Teil durch (befristete) Projektfinanzierung bei den Partnern Noris Arbeit, ZAM-Beratung und Bildungsbüro möglich. Für eine Verstetigung ab 2021 müssten zusätzliche kommunale oder über Dritte akquirierte Mittel bereitgestellt werden. Die Koordination des Pilotvorhabens wird durch das Bildungsbüro im Rahmen des BMBF-Programms „Koordination der Bildungsangebote von Neuzugewanderten“ übernommen, das im Oktober 2020 endet. Deswegen wird für den Piloten eine Laufzeit von Januar bis Oktober 2020 empfohlen.

Im Oktober 2020 wird der Kommission für Integration eine Auswertung zu den aufgebauten Strukturen vorgestellt mit Handlungsempfehlungen zur Verstetigung sowie zur Weiterentwicklung des Spracherwerbsangebots.

Gleichzeitig wird auf den verschiedenen politischen Ebenen und Gremien (Städtetag, etc.) darauf hingewirkt, dass Bund und Land die Lücken in der Sprachbildung von Zugewanderten schließen.