Beilage: zur Sitzung des Sozialausschusses am 12.10.2023
Benchmarking 2022: Monitoring zu den Leistungen nach dem SGB XII, SGB II und
AsylbLG
1. Monitoring 2022
Der Benchmarkingkreis der großen Großstädte kann mittlerweile auf ein fast 30-jähriges Bestehen zurückblicken. Im Laufe dieser Zeit haben die Analysen an Tiefe gewonnen und das betrachtete Spektrum hat sich um die existenzsichernden Leistungen der beiden Sozialgesetzbücher XII und II herum deutlich erweitert und inhaltlich entwickelt.
Aufbauend auf über 600 Basiszahlen liegen den Städten ausführliche Kennzahlensets zur Betrachtung der Leistungen nach dem SGB XII (Sozialhilfe), dem SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende), dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) und der Prävention von Wohnungsnotfällen vor. Im Sinne eines „voneinander Lernens“ erfolgt zudem ein qualitativer Austausch in Form von Arbeitsgruppen und Städteumfragen.
Der Monitoringbericht für das Jahr 2022 wurde vor Kurzem veröffentlicht und steht auf der Homepage des Benchmarkingkreises (www.benchmarking-grossstaedte.de) unter Berichte zur Verfügung. Weiterhin kann hier auch ausgewähltes Datenmaterial der Städte, der Bericht „Wohnen in den Großstädten - Steuerungsansätze der Sozialverwaltungen“ und andere Fokusberichte abgerufen werden. Die Stadt Leipzig und hat bei Kennzahlenvergleich und Monitoringbericht 2022 nicht mehr mitgewirkt, weil sie 2023 aus dem Benchmarkingkreis ausscheidet.
In dieser Vorlage wird auf die allgemeinen Ergebnisse des Kennzahlenvergleichs 2022 und im Besonderen auf die Entwicklungen in der Stadt Nürnberg eingegangen.
2. Auswirkungen des Kriegs in der Ukraine
Spielten die Maßnahmen und Wirkungen im Zuge der Coronapandemie, z. B. die vom Bund eingerichteten Sozialschutzpakete, zwar auch 2022 noch eine Rolle, so wurden diese ab Februar 2022 aber deutlich von den Auswirkungen des russischen Angriffs auf die Ukraine überschattet.
Durch den Angriff Russlands auf die Ukraine wurde nach Einschätzung des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR das größte Fluchtgeschehen in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg ausgelöst. Zahlreiche ukrainische Bürgerinnen und Bürger suchten auch in Deutschland für sich und ihre Familien Schutz und bedingt durch die dort vergleichsweise starken ukrainischen Communities hier besonders in Großstädten. Unter den Benchmarkingstädten erfuhr die Stadt Nürnberg im Vorjahresvergleich mit über 2 % den größten prozentualen Zuwachs bei der Einwohnerzahl, was hauptsächlich auf die Zuzüge von Geflüchteten aus der Ukraine zurückzuführen ist.
Zu Beginn des Kriegs stand die Unterbringung und Notversorgung der Geflüchteten im Vordergrund, zudem musste das Sozialamt zunächst für die Leistungsgewährung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) sorgen. Zum Höchststand im Mai 2022 bezogen über 7.600 Geflüchtete aus der Ukraine in Nürnberg Leistungen nach dem AsylbLG, dies waren zu diesem Zeitpunkt fast 80 % aller Leistungsbeziehenden nach dem AsylbLG.
Ab 01.06.2022 galt es dann mit dem Rechtskreiswechsel den Übergang der aus der Ukraine Geflüchteten in die Leistungen nach SGB II und SGB XII zu bewerkstelligen. Zum 31.12.2022 waren dann insgesamt 6.825 geflüchtete Personen aus der Ukraine im Bezug von Leistungen nach
AsylbLG (158), SGB XII (3. Kapitel Hilfe zum Lebensunterhalt, 141), SGB XII (4. Kapitel Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, 684) und SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende, 5.842).
3. Gesamtentwicklung
Die Transferleistungsquote zeigt den Anteil der Personen, die auf wirtschaftliche Hilfen (existenzsichernde Leistungen nach dem SGB II, SGB XII und AsylbLG) angewiesen sind und gibt einen Überblick über die Entwicklungen in den Großstädten. Ihre Entwicklung wird ganz überwiegend durch das SGB II beeinflusst, da etwa drei Viertel aller beinhalteten Leistungsberechtigten aus diesem Rechtskreis kommen.
Die Stadt München konnte leider keine Daten zum AsylbLG liefern, so dass für sie in der Grafik keine Werte ausgewiesen werden. Dort hätte sich aber wohl der geringste Wert aller Städte ergeben, da in München die SGB II-Quote mit Abstand am niedrigsten ist. Dies lässt sich auch durch die AsylbLG-Beziehenden (Quote im Mittel aller Städte ca. 0,5 %) nicht ausgleichen.
Nach dem zwischenzeitlichen Rückgang 2021 (nach dem Coronajahr 2020) ist die Transferleistungsquote bei allen Städten außer Frankfurt am Main wieder gestiegen, im Mittel um 2,7 %, in Nürnberg um 7,4 %. Trotz dieses Aufwuchses, bedingt in erster Linie durch die Zugänge von Geflüchteten aus der Ukraine, aber auch Asylbewerbern aus anderen Ländern, erreicht die Stadt Nürnberg bei dieser grundlegenden Kennzahl weiterhin vergleichsweise gute Werte und bleibt deutlich unter dem Mittelwert.
Bei der Betrachtung der Transferleistungsquote sollten allerdings auch Kontextindikatoren, insb. die Wohngeld- und die Kinderzuschlagsbeziehenden, berücksichtigt werden. Diese Haushalte bzw. Personen beziehen keine von der Kennzahl erfassten Leistungen und werden somit auch nicht in der Transferleistungsquote berücksichtigt, verfügen aber meist nur über geringfügig höhere Einkommen.
Da für die Ermittlung der Dichte 2021 und 2022 ausschließlich die Zahl der Wohngeldempfängerhaushalte aus dem Jahr 2021 herangezogen werden konnte, ist der leichte Rückgang nur auf den Zuwachs bei den Haushalten (Nürnberger Haushalte insgesamt) zurückzuführen.
Nürnberg rangiert bei der Inanspruchnahme von Wohngeld im Städtevergleich weiterhin im vordersten Bereich. Allerdings ist ein Vergleich unter den Städten schwierig, da sich zum einen die durchschnittlichen Wohnkosten unterscheiden und zum anderen gegebenenfalls auch unterschiedliche Mietstufen nach dem Wohngeldgesetz einschlägig sind.
Weiterhin werden seit 2021 auch die Berechtigten von Kinderzuschlag in das Benchmarking einbezogen. Kinderzuschlag können Eltern zusätzlich zum Kindergeld erhalten, wenn sie lediglich über geringes Einkommen verfügen und durch die Gewährung von Kinderzuschlag - gegebenenfalls zusammen mit Wohngeld- Leistungsbezug nach dem SGB II vermieden wird. Insoweit besteht eine gewisse Abhängigkeit der Kinderzuschlags- von der Wohngeldberechtigung. Auch deshalb erreicht Nürnberg bei der Kennzahl „Anteil der Berechtigten von Kinderzuschlag pro SGB II- Bedarfsgemeinschaft mit minderjährigen Kindern“ einen hohen Wert im Städtevergleich (Kennzahl nicht im Monitoringbericht ausgewiesen).
Unter Berücksichtigung der hohen Werte bei der Inanspruchnahme von Wohngeld und von Kinderzuschlag ist die positive Stellung der Stadt Nürnberg bei der Transferleistungsquote etwas differenzierter zu sehen. Es zeigt sich, dass in Nürnberg vergleichsweise viele Bürgerinnen und Bürger mit einem Einkommen knapp über den jeweiligen Bedarfsgrenzen der Transferleistungen leben.
Durch das am 01.01.2023 in Kraft getretene Wohngeld Plus Gesetz wird der potentielle Empfängerkreis des Wohngeldes deutlich erweitert. Daher wird erwartet, dass die Dichte in den kommenden Jahren spürbar ansteigt.
4. Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II)
Die wirtschaftliche Gesamtsituation zeigte sich nach Beendigung aller Corona-Einschränkungen insgesamt erholt. Der Arbeitsmarkt war für die Kundinnen und Kunden der Jobcenter noch aufnahmefähig, wenngleich die Quote der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Nürnberg mit -0,2 % marginal gesunken ist (Durchschnitt der Städte +0,7 %).
Ohne Zugang der Geflüchteten aus der Ukraine wäre die Zahl der Regelleitungsberechtigten (RLB) im SGB II weiter zurückgegangen, nachdem sie bereits im Jahr 2021 in Nürnberg um 4,9 % (im Mittel der Städte -5,1 %) gesunken war. Im Dezember 2022 waren in Nürnberg insgesamt 40.214 Personen (ohne Flucht Ukraine 34.372) im SGB II-Leistungsbezug (12/2019: 37.444, 12/2020: 38.667, 12/2021: 36.784).
Der Anteil an Bedarfsgemeinschaften (BG) mit Alleinerziehenden ist durch die Zusammensetzung der BG im Fluchtkontext Ukraine von 17,6 % (12/2021) auf 20 % (12/2022) gestiegen. Zugleich ist die Zahl der minderjährigen Kinder um 14,7 % gestiegen.
Im Verlauf 2022 sind die laufenden anerkannten Durchschnittskosten für Unterkunft und Heizung pro BG im SGB II in Nürnberg von 519 auf 542 Euro (4,8 %) gestiegen, weshalb mit einem höheren Aufwuchs bei den durchschnittlichen Aufwendungen pro RLB zu rechnen gewesen wäre. Dieser fiel mit ca. 1,6 % jedoch moderat aus.
Es zeigte sich über alle Rechtskreise hinweg, dass sich die kostengünstige bzw. oftmals auch kostenlose Aufnahme von Geflüchteten in Privatwohnungen im Jahr 2022 dämpfend auf die durchschnittlichen Fallkosten ausgewirkt haben. Auch die vergleichsweise günstigen Gebühren bei Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften haben zu diesem Effekt beigetragen.
5. Sozialhilfe (SGB XII)
Durch das Bundesteilhabegesetz und das Bayer. Teilhabegesetz I wurde in Bayern die Zuständigkeit für die Hilfe zur Pflege, einschließlich aller weiteren Sozialhilfeleistungen für diese Leistungsberechtigten (überwiegend Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie Hilfen zur Gesundheit) ab 01.03.2018 den Bezirken übertragen. Der Stadt Nürnberg stehen trotz der Zuständigkeitsverlagerungen weiterhin bundesweit vergleichbare Daten zur Verfügung, da der Bezirk Mittelfranken die hierfür erforderlichen Daten erhoben und übermittelt hat. Ohne diese Datenlieferung wäre ein sinnvolles Benchmarking für die Stadt Nürnberg kaum möglich, dem Bezirk Mittelfranken ist deshalb hier auch besonders zu danken.
Hilfe zum Lebensunterhalt – außerhalb von Einrichtungen (HLU - 3. Kap. SGB XII)
Die Zahl der Leistungsberechtigten wäre, wie bereits in den vergangenen Jahren, auch 2022 weiter gesunken, wenn die Fluchtbewegung aus der Ukraine nicht eingesetzt hätte. Im Dezember 2022 bezogen 783 LB (Dez. 2021: 657, Aufwuchs um 19,2 %) Hilfe zum Lebensunterhalt, dies entspricht einer Dichte von 1,45 Leistungsberechtigten je 1.000 Einwohner (im Mittel aller Städte 1,95). Dem Abgang einiger Personen mit geringem Leistungsanspruch in den Wohngeldbezug standen sehr viele Zugänge von Geflüchteten aus der Ukraine entgegen. Es handelte sich dabei im Dezember 2022 um 141 Personen, die eine ukrainische Altersrente bezogen, aber noch nicht die Altersgrenze für die Grundsicherung im Alter erreicht hatten. Abgebremst wurde durch diese Zugänge der Anstieg bei den Aufwendungen pro LB, die 2022 im Vorjahresvergleich bei 596 Euro quasi stagnierten. Dies lag zum einen daran, dass die Ukrainer oft noch kostengünstig bzw. kostenfrei wohnen konnten. Zum anderen konnten sie sich mangels Vorversicherungszeiten nicht freiwillig krankenversichern, so dass hier keine Beiträge zu leisten waren.
Der in Nürnberg ohnehin hohe Anteil der LB mit Altersrente hat sich durch die Zugänge der Ukrainer nochmal signifikant von 26,9 % (MW 9,3 %) auf 31,2 % (MW 9,8 %) erhöht.
Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung – außerhalb von Einrichtungen
(GSiAE - 4. Kapitel SGB XII)
In der GSiAE, und hier ausschließlich in der Grundsicherung im Alter, wurde 2022 in Nürnberg ein deutlicher Zuwachs von 915 Personen (+9,5 %) verzeichnet, der zu über drei Viertel auf den Zugang von Geflüchteten aus der Ukraine, zurückzuführen ist. Die Zusammensetzung dieses Personenkreises ist dafür verantwortlich, dass die Dichte der weiblichen LB über 65 Jahre erstmals höher lag als die Dichte der männlichen LB über 65 Jahre. Im Vorjahresvergleich ist zudem ist der Anteil der ausländischen LB in Nürnberg von 50,6 % auf 54,5 % gestiegen (im Mittel aller Städte von 39,6 % auf 43,3 %).
Insgesamt waren am Jahresende 2022 in Nürnberg 10.506 Personen (2020: 9.591 LB) auf GSiAE zur Deckung ihres Lebensunterhalts angewiesen, die Dichte stieg auf 19,4 LB je 1.000 Einwohner (MW: 18,3). Aufgrund der Zuständigkeitsaufteilung in Bayern erhielten 9.404 Personen die Leistungen von der Stadt Nürnberg und 1.102 Personen vom Bezirk Mittelfranken.
In der GSiAE fiel der Dämpfungseffekt der Geflüchteten aus der Ukraine auf die durchschnittlichen Aufwendungen etwas moderater aus. So stiegen 2022 die Bruttoausgaben je leistungsberechtigter Person um 2,1 Prozent (N: 653,90 Euro, MW: 663,82 Euro/Steigerung hier 3,6 %).
Unabhängig von den hier geschilderten kurzfristig wirkenden Entwicklungen ist mit Blick auf die künftige Rentenentwicklung insbesondere bei Personen mit geringer Bildung, Personen mit längeren Unterbrechungen in ihren Erwerbsbiographien und Personen, die von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen waren auch mittel- bis langfristig von einem steigenden Hilfebedarf auszugehen.
Hilfen zur Gesundheit (HzG - 5. Kapitel SGB XII)
Meist ergibt sich die Anspruchsberechtigung auf HzG aus dem Leistungsbezug nach SGB XII Kapitel 3 (HLU) und Kapitel 4 (GSiAE), sofern die Personen nicht krankenversichert sind. Deshalb ist die Zahl der Anspruchsberechtigten auf HzG durch die Zugänge der Geflüchteten aus der Ukraine in die entsprechenden Leistungen im Vorjahresvergleich in Nürnberg von 952 auf 1.677 Personen deutlich gestiegen. Die Dichte der LB je 1.000 Einwohner stieg dementsprechend von 1,79 auf 3,1 ebenfalls deutlich und lag auch weiterhin über dem Mittelwert der Städte (2,05).
Sofern gleichzeitig auch ambulante Hilfe zur Pflege bezogen wird, ist der Bezirk Mittelfranken Kostenträger, wobei sich dieser Anteil durch die Zugänge der -im Durchschnitt jüngeren- Geflüchteten aus der Ukraine reduziert hat. In der Zuständigkeit der Stadt Nürnberg befanden sich im Dezember 2022 dementsprechend 1.158 leistungsberechtigte Personen gegenüber 431 im Dezember 2021.
Hilfe zur Pflege (HzP - 7. Kapitel SGB XII)
Die Leistungen werden seit dem Zuständigkeitswechsel direkt vom Bezirk Mittelfranken erbracht. Im Dezember 2022 bezogen in Nürnberg 687 Personen ambulante Hilfe zur Pflege (= außerhalb von Einrichtungen). Dies entspricht einer Dichte von 1,3 Personen je 1.000 Einwohner. Insgesamt bleibt die Dichte der Leistungsberechtigten mit Hilfe zur Pflege (in und außerhalb von Einrichtungen) in Nürnberg mit 4,5 Personen je 1.000 Einwohner deutlich unter dem Mittelwert der Städte (5,3). Die ambulante Quote (Anteil der LB mit HzP außerhalb von Einrichtungen an allen LB mit HzP) liegt mit 28,3 %zum Jahresende 2022 über dem Mittelwert der Städte (22,8 %).
6. Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG)
Die Dichten der Personen mit Leistungen nach dem AsylbLG werden deutlich von der unterschiedlichen Verteilung der Asylsuchenden auf die Bundesländer (Königsteiner Schlüssel) und auf die Städte und Kreise (DVAsyl Bayern), von der Staatsangehörigkeit bzw. der Bleibeperspektive der Asylsuchenden und der Bearbeitung der Anträge durch das BAMF beeinflusst. Die Personen in Zentralen Aufnahmeeinrichtungen oder ANKER-Zentren werden im Benchmarking nicht berücksichtigt, da dieser Personenkreis in den meisten Bundesländern die Hilfen direkt von staatlichen Stellen erhält. In Bayern sind jedoch die Kommunen für die Leistungsgewährung zuständig, so dass die Daten im Benchmarking von den sonst veröffentlichten Daten abweichen. In Nürnberg bezogen im Dezember 2022 insgesamt 3.146 Personen Leistungen nach dem AsylbLG, davon sind ca. 1.000 Personen nicht in den Benchmarking - Zahlen enthalten, weil sie in Erstaufnahmeeinrichtungen des Freistaats Bayern untergebracht waren.
Die Dichte der Leistungsberechtigten im AsylbLG ist 2022 im Mittel aller Städte um 6,7 % (Nürnberg 7,3 %) gestiegen. Unter Berücksichtigung auch der Bewohner von Erstaufnahmeeinrichtungen läge die Dichte in Nürnberg bei ca. 5,9 %.
Weil die Geflüchteten aus der Ukraine seit dem Rechtskreiswechsel ins SGB II bzw. SGB XII ab 01.06.2022 nur bei Neuzuzug vorübergehend Leistungen nach dem AsylbLG erhalten, hatten sie zum Jahresende keinen größeren Einfluss mehr auf die Dichte. Von großer Bedeutung war der Zugang von Geflüchteten aus anderen Herkunftsländern, insbesondere aus Syrien, Irak, Iran und Afghanistan, die zusammen bereits etwa die Hälfte der LB stellten und gleichzeitig auch eine hohe Anerkennungsquote und somit Bleibeperspektive haben. Aus Ländern der ehemaligen UdSSR kam etwa ein weiteres Viertel.
Die hohe Fluktuation bei den LB schlug sich in einer deutlichen Verschiebung zwischen den Leistungsbereichen innerhalb des AsylbLG nieder. Im Dezember 2021 bezogen in Nürnberg noch 71,8 % (im Mittel aller Städte 69 %) der LB Leistungen nach § 2 AsylbLG, bis Dezember 2022 ist dieser Anteil deutlich gesunken (Nürnberg 51,6 %, insgesamt 56 %). Diese Leistungen entsprechen in Höhe und Umfang jenen des SGB XII und werden ab einer 18-monatigen ununterbrochenen Aufenthaltsdauer im Bundesgebiet gewährt.
7. Fazit und Ausblick
Wie eingangs dargelegt haben zahlreiche ukrainische Bürgerinnen und Bürger auch in Deutschland für sich und ihre Familien Schutz gesucht und bedingt durch die dort vergleichsweise starken ukrainischen Communities hier besonders in Großstädten. Schon vor dem Krieg in der Ukraine lebte in Nürnberg die relativ zur Einwohnerzahl zweitgrößte ukrainische Community in Deutschland. Viele Geflüchtete haben daher bei Verwandten, Freunden und Bekannten Zuflucht finden können.
Dadurch haben die im Benchmarking beobachteten Leistungsbereiche, darunter auch in kommunaler Kostenträgerschaft (Unterkunftskosten im SGB II, HLU, HzG), vielfach Zugänge durch Ukrainerinnen und Ukrainer erfahren. Hierdurch wurde die Stadt Nürnberg auch finanziell entsprechend stärker gefordert als in den Vorjahren.
Die weitere Entwicklung hängt dabei vielfach von Faktoren ab, die durch die Stadt Nürnberg kaum zu steuern sind. Dauert der Krieg in der Ukraine fort? Hält der Zugang von Geflüchteten aus anderen Herkunftsländern an? Wie gelingt die Integration der Geflüchteten aus der Ukraine oder anderen Herkunftsländern in den Arbeitsmarkt? Wie entwickeln sich Wirtschaft und Arbeitsmarkt? Wie sich dieses Geschehen auf die im Benchmarking untersuchten Leistungsbereiche ausgewirkt hat, wird in den kommenden Berichtsjahren zu untersuchen sein.
Oktober 2023 Amt für Existenzsicherung und soziale Integration – Sozialamt